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競争法の執行:拡大EUにおける抑止力及びリーニエンシー(措置減免)

競争法の執行:拡大EUにおける抑止力及びリーニエンシー(措置減免)

Dr. A. William Kist
(A.W.キスト 現オランダ・ライデン大学長,元オランダ競争庁長官)
2003年11月4日

 ※本講演は,2003(平成15)年11月4日,公正取引委員会競争政策研究センター及び財団法人公正取引協会の共催により,東京・大手町の経団連会館において開催された(競争政策研究センターからは,泉水文雄主任客員研究員(神戸大学大学院法学研究科教授)がコメンテーターとして参加した。)。原題は,”Antitrust Enforcement: Deterrence,Penalty, and Leniency in an enlarged European Union”である。なお,本稿は,公正取引委員会事務総局官房国際課が御本人の承諾を得て邦訳したものである。

 本日は,皆さんの前でプレゼンテーションを行うことができますことを光栄に思います。御存知のとおり,私は約6年間,新たに設置されたオランダ競争庁の初代長官を務めてまいりました。この度は,ハードコア・カルテルの探知・制裁の賦課及び国際協力に関する私の経験と考え方を皆さんと共有する機会を頂戴できましたことを心から嬉しく思います。

遵守と競争法

 法の執行者にとって理想とするものがあります。それは,事業者が完全に法を遵守することです。完全に遵守し,法の執行者が一切介入する必要がないことです。皆さん御存知のように,これは理想であります。法が有効かつ信頼できるものであるためには,いかなる方法であれ執行なしに済ませることはできません。裁判所の判決によってでも政府機関の介入によってでも,法が執行されていると分かるようにしなければなりません。
 禁止規定の有効性は,2つの条件に左右されます。まず,禁止規定は社会における道徳的確信という適切な規準に裏付けられたものでなければなりません。次に,適切な制裁が確かに課されるという脅威がなければなりません。欧州の大陸諸国では,とりわけオランダを例に挙げれば,競争法,特にカルテルの禁止規定がそれほど深く根付いていない理由が数多くあるのです。

 第一に,欧州の大陸諸国は,米国に類似した伝統を持ち合わせておりません。自由な市場の力を保護し発展させるということが,米国においては心の琴線に触れるものなのです。一世紀以上もの間,米国はシャーマン法の下でカルテルの禁止規定を厳正に執行するという伝統を有していますが,欧州で競争法が制定されたのは,第二次世界大戦後の話なのです。米国とは対照的に,第二次世界大戦後の競争法制定まで,法はカルテルに好意的であったとさえいえましょう。つまり,カルテルは,社会とその経済に利益をもたらすものとみられていました。そして第二次世界大戦後,ドイツが欧州ではじめて包括的な反トラスト法を導入しました。その時までは,ドイツの経済構造を非カルテル化することは,米国により新ドイツに押し付けられた経済の大改革の一つとみられていました。他の多くの欧州諸国が反トラスト法を近代化させたのは,ようやく1980年代から1990年代になってのことであり,オランダでは1998年でした。1951年の欧州鉄鋼・石炭共同体(ESCC)条約と続いて1957年のEEC条約に規定された競争条項は,したがって,一般的に受け入れられる状況にはありませんでした。概念的には,このように反トラスト法が導入されたことは革命的であったかもしれません。しかし,実際のところ,法執行は低調であり,ましてや反トラスト法の習得や受入れは進みませんでした。オランダにおける状況は,典型的なものといえます。長い間,オランダはカルテル天国とみられてきました。オランダの人々は,競合する事業者間の協力は,対抗するよりもよい結果をもたらすと感じていました。

 第二に,ハードコア・カルテル違反というのは,秘密裏の共謀という性質上,カルテル参加事業者にとって極めて利益となり得るという点を認識しておくことが重要です。カルテルを用いることにより得られる利益を正確に算出することは難しいのですが,経済学の専門家の間での一般的な意見では,少なくとも10パーセントのマークアップが確保されるとみて差し支えないでしょう。

 第三に,カルテルが成功すれば,カルテルの他の参加者に上記のようなマークアップを加えた価格がもたらされるとみられるため,カルテルをやめたり結成を回避するかどうかは,探知される可能性が高いかどうかに大きく左右されます。秘密裏に行われるハードコア・カルテルは,探知されにくいことで知られています。一般に,形跡は残りません。最終的に探知されるのは,全体の10パーセントから15パーセントを超えることはないとみられます。

 第四に,抑止力を効果あるものとするためには,制裁の脅威が誰に向けられるかが重要です。御存知のとおり,欧州においては一般的ですが,とにかくオランダでは,制裁は個人ではなく企業に向けられています。組織が大きくなればなるほど,責任は曖昧になりやすいものです。経営のトップは,下の者のカルテル行為を見て見ぬふりをするかもしれません。また,下の者は秘密裏のカルテルによって自社の利益に貢献していると考えるかもしれません。

 いずれにせよ,カルテルの禁止規定が深く根付いていなければ,抑止力と執行のレベルは低くなります。
 過去10年,多くの国,特にOECD加盟国においては,ハードコア・カルテルと戦う努力を高めました。1998年に出された重要な勧告において,OECD理事会は,競争政策の効果的な適用は,国内経済を活性化し,輸入品の参入障壁の低下を促すことにより,世界貿易の促進に重要な役割を果たすものである,また,反競争的行為は経済成長の達成を阻害するものとなり得る,との考え方を示しています。最近,OECD競争委員会が,過去4年間に訴追されたハードコア・カルテル事例の調査結果を公表しました。この調査は,ハードコア・カルテルの有害な効果の証拠となるものでした。OECD競争委員会は,影響を受けた取引は主要な16事例だけでも550億米ドル相当を超えるものであったと見積もり,次のように結論付けました。
 「これら報告された事例は,明らかになっているものとそうでないものを含め,カルテル全体の一部に過ぎないこと,及びカルテルによってもたらされる消費者の実際の損失はカルテル参加事業者に移転される利得を超えるものであることを考慮すれば,カルテルによる損失の合計は極めて大きく,各年何百億米ドルにも上ることは確実であると結論せざるをえない。」

鍵となる要素

 経済と消費者に対しこのように大きな悪影響を及ぼすとの見方から,OECD加盟国の多くがハードコア・カルテルの執行及び抑止力を高めようとしている過程にあります。その鍵となるのは,強力な制裁,探知される脅威を高めること,そしてリーニエンシー(措置減免)制度の3つの要素です。

強力な制裁

 多くの企業犯罪は金銭的利得が動機となっているとの命題から出発すると,こうした企業犯罪を効果的に抑止するためには,予想される制裁が予想される利得をもし超えないとしても,少なくとも同等でなければならないということになります。予想される制裁は,制裁の水準と探知し訴追することに成功する可能性の関数です。ハードコア・カルテルは秘密裏に行われるため,摘発される可能性は小さいのです。したがって,このような論理に従えば,違法な利得を剥奪するだけでは,将来の違反を抑止するには十分ではありません。摘発されても,カルテルの参加者はカルテルを始める前と比較して損をしないことは明らかであります。また,発覚を免れることができれば,彼らはうまく利益が得られるのです。そうではなく,予想される罰則はカルテルに参加することにより期待される利得を大きく上回るものでなければなりません。このような制裁政策だけが一般的抑止という目的に資するのです。

 この点について,いくつか指摘しておきたいと思います。
 まず,ECの制度(また多くのEC加盟国の制度)においては,制裁は企業に向けられており,個々の社員に向けられてはおりません。今申し上げたように,一般的抑止という目的を達成するためには,不可能なほど高額の制裁金を課さなければならないでしょう。そして,多くの事例では,制裁金額は企業の売上高の10パーセントという規定上の上限を超えるでしょう。そのような極端に高額の罰金は,通常は企業の支払能力を超えるものであり,加えて,衡平的正義という基本原則に反するものです。個人の刑事責任に関する規定の導入がECで議題に上っているのは不思議ではありません。刑務所に入るかもしれないということが,企業の社員がカルテルを行うことを抑止する単独では最大の誘因ではないかと思われます。実際,いくつかの加盟国では,この個人の刑事責任に関する規定を最近導入しました。イギリスがそうです。ドイツでは,既に長い間談合行為が刑事罰の対象となっております。しかし,EC競争法に関しては,刑事責任の導入は非常に難しいでしょう。というのは,EC加盟国は,刑事法は個々の加盟国のまさに排他的な特権であると考えているからです。この後で詳しく説明しますが,このようにECと各加盟国レベルでの制裁がばらばらで多すぎることは,国境を越えるカルテルと闘う上で大きな障害となるでしょう。

探知される脅威を高める

 探知されるのではないかとの脅威が高いほど抑止力が高まることは疑う余地がありません。強力な制裁と組み合わせれば,探知される脅威を高めることは抑止に大きく貢献するでしょう。あるいは,後で述べるように,カルテルの参加事業者がリーニエンシーの適用を申請し,秘密裏に行われるカルテルを明らかにすることを促すでしょう。

 この点について簡潔に述べますが,2つのことが重要です。まず,審査の専門能力と権限を強化することがECにおける重要な課題になっています。最近の理事会規則2003年1月号は,次のような権限を導入しています。
(i)企業の事業所に加えて,企業の役員個人宅もまた検査の対象とすることができる。
(ii)役員及び従業員に対し,当局に出頭し供述することを求めることができる。

 EC競争当局の狙いとするところもまた,まさにカルテルの探知にあります。特に,コンピュータのデジタル・サーチは,カルテルが一般的に巧妙で書面に記載した証拠を残さず,特に事業所には残さないことから,強力な武器となっています。
 しかし,同時に,ECの調査権限は米国の競争当局のものにはまだ及びません。米国で用いられるような秘密調査は,欧州における通常の刑事捜査においてさえ違法とされています。

 第二に,司法の役割が重要です。探知されること,そして探知される脅威は確かに重要です。しかし,裁判所が競争当局の裁定を常に破棄し又は弱めるとすれば,探知される脅威を高めることによる抑止効果も致命的に損なわれてしまいます。競争当局は,結果がどうであれ,構造的に司法に支持されなければ,牙のない状態になってしまいます。

リーニエンシー(措置減免)

 ECとその加盟国では,リーニエンシー制度を活用する競争政策が,カルテルを探知し不安定なものとするために不可欠かつ極めて評価の高い方法となっています。確かにECとその加盟国がリーニエンシーを採用したのはごく最近になって,米国司法省のアムネスティ・プログラムによる印象的な結果の後を追ってであります。

 御承知のとおり,何年もの間,米国司法省はこのプログラムを用いてきました。カルテルに関するこの規定は,それまでは明らかになっていなかったカルテルについて自白して全面的に協力した場合に,米国司法省が訴追するかどうかを「検討する」ものとなっておりました。しかし,うまくはいきませんでした。25年もの間このような実りの少ない経験をした後,2つの変化が即座にこのプログラムを今日あるような成功に導きました。一つは,プログラムの申請者がまだ明らかになっていないカルテルを明らかにした場合,同プログラムの適用を検討することになっていたのを自動的に適用されるものにしたことです。もう一つは,免責が企業自体のみならずその役員及び従業員にも及ぶこととし,刑事責任であれ行政責任であれ,いかなる公法上の責任も免責の対象としたことです。予測可能性と免責を自動的に受けられるという性格の双方が大きな成功をもたらし,一月当たり1件の申請があり,1989年から2002年の間に,25億米ドルの罰金が科されました。

 もうお分かりでしょうが,決定的な鍵となるのは,申請がなされれば免責が与えられることが予測可能で確実であるということです。

 このような誰の目にも明らかな成功に続き,ECは2002年の末に新たなリーニエンシー告示を導入しました。一般的に言えば,それは米国のシステムをモデルとしており,その主な特徴は次のとおりです。
(i)次の点が満たされれば,全面的に免責する。

  •  事前に調査が開始されていないこと。
  •  最初の申請者であること。
  •  全面的に開示し,協力すること。
  •  申請者が他の者を違反行為に参加するよう強制したもの(主導者)でないこと。

(ii)全面的な免責を受ける資格を有しない申請者に対する制裁金は,違反を立証する証拠を提示した場合には,減額する。よって,最初に開示した者ではない場合,最初に開示したけれども主導者である場合,あるいは調査が既に行われている間に証拠を提示した場合であっても,実質的な減額措置を得られることがある。

 オランダもまた,2002年にリーニエンシー制度を導入しました。現在までのところ,既に数件の申請がありました。
 では,様々なリーニエンシー制度の詳細についてお話しするよりも,むしろ国境を越えるカルテルに関するEC内での執行の多くの基本的な論点とその複雑さについて簡単にお話ししたいと思います。

根本的な問題点

 ECとその加盟国が米国の制度を全面的に受け入れるのは,驚くべきことです。容疑者による司法取引は,欧州の刑事訴訟手続においてはなじみがないからです。確かに,先程ドイツとイギリスについて御紹介したようにいくつかの例外はありますが,競争法における制裁は行政上のものであって,刑事上のものではありません。にもかかわらず,カルテルの実行者に,ましてやカルテルの主導者に対してさえ制裁金を減免することは,このような制度が「法は,悪事が明らかになった後で協力するか否かにかかわりなく違法行為を行った者を等しく罰するべきである」という根本原則に反しないのかどうかという問題を引き起こします。例えばスコットランドでは,まさにこの理由により,自動的に免責を与える制度を採用しませんでした。カルテルの継続を思いとどまらせるというリーニエンシー制度の目的と,違反行為者を罰せずにおくべきではないとするすべての法律の根本にある抑止の目的との間でバランスを保つことが難しいことは明らかです。法は,執行されていると分かるようにしなければなりません。免責を受ける申請者を除いて他のカルテルへの参加者は実際に制裁を受けるのだから法が執行されているのだということについては,議論の余地があります。

 2つめの問題は,自動的に免責を受ける制度が,つまるところ,カルテル規制の抑止効果を蝕みはしないかということです。この自動的免責という性格が,最初に価格を決定して,その後自白して制裁を免れるという行為を促してはいないでしょうか。それは,時間が経てば分かることです。というのは,米国やECにおいては,法を犯した者を罰するべきだという原則に従うよりも,存在するカルテルが取り除かれる機会を増やすことにより重点を置いているからです。そして,これまでのところ,米国の成功が長期的な効果を考慮に入れることを困難にしています。

 3つめの問題は,社会学的な性質の根本的な問題です。ここで,オランダの建設業界を例に挙げましょう。新競争法(談合行為を徹底して禁止しています。)が1998年に導入され,新たに設置された競争当局が実際に談合規制を厳正に執行しましたが,建設業界における政府の入札手続に対する不正という深く根付いた秘密の慣行を明らかにするために議会の調査が必要でした。そこで明らかになったのは,建設業界の事業者にとって,カルテル規制を遵守しようという気持ちよりも,カルテル行為を行うというお互いに対する忠誠心の方がずっと強かったということです。探知される脅威はそれほど強いものでなく(競争当局は,主として合併と適用除外申請への対応をしていました。),リーニエンシー制度はなく,制裁が課されたという記録はありませんでした。現在,競争当局は60件の大規模な談合事例の審査に当たっており,既に2500万ユーロの制裁金が課されました。オランダにいらっしゃれば,団体への忠誠心がこれ以上強い国がはたしていくつあるだろうかと思うでしょう。

ECの制度の複雑さ

 皆さん御承知のように,国境を越える事例に対するEC競争法の執行は欧州委員会に委ねられており,カルテル行為の禁止の適用免除を除いては,加盟国の競争当局にも委任されております。さらに,加盟国の競争当局は,自国の競争法も執行いたしますが,これは,概してECの制度をモデルとしております。

 理事会規則2003年1月号は,この制度を大改正して,ECのカルテル禁止の執行について完全な脱中央集権化を導入しています。この理事会規則の下では,単一の加盟国の管轄領域に重点を置いた違反事件は原則としてその国の競争当局が処理を行うことになるでしょう。欧州委員会は排他的に事案を取り扱うことを求める権限を有していますが,新たな論点を含む真に主要な事案,又は3か国以上に重大な関係があるような国境を越えた事案のみを欧州委員会自身が排他的に取り扱うこととするのではないでしょうか。新理事会規則は,ECと各加盟国競争当局との協力を,垂直的にも水平的にも高めようとするものです。例えば,理事会規則は,開始直前の,又は継続中の国境を超えて影響が及ぶカルテルの審査に関するすべての情報を当局間で交換することを規定しています。

 このようなECのカルテル規制とその執行が重層的に適用される新たな制度は,リーニエンシー制度を用いる際に困難な問題を生じさせます。こうした問題を理解するためには,各加盟国競争当局によって行われるECのカルテル規制の執行は,各国の刑事手続法によって行われることを心にとどめておくことが重要です。また,各加盟国にはその国のリーニエンシー制度があります。

 各加盟国競争当局による脱中央集権化した執行というこの制度の下で第一に生じる問題は,カルテル参加者が,最も減免を受けられるリーニエンシー制度又は違法行為に最も「寛容」だとみられる競争当局を探そうとするだろうということです。

 第二の問題は二重の危険に関するものです。事業者は,ある加盟国においてリーニエンシーの適用が受けられるのに対し,別の加盟国では受けられないとされる状況に直面するかもしれません。このような不一致は,国境を越えたカルテルの参加者がこうしたリスクに直面する限り,進んで申請しようとする意思をくじいてしまいかねません。

 そして,最も由々しき問題は,刑事的制裁と行政的制裁の両方が適用される可能性がある点です。皆さんに思い出していただきたいのですが,一部の加盟国が既に刑事罰を導入し,他の加盟国では導入を検討しています。このことは,国境を越える事件におけるリーニエンシー制度の効果に重大な脅威を引き起こします。国内法の下で刑事免責を与えることは競争当局ではなく検察庁の専権事項ですから,ある加盟国で刑事罰が科される危険性がある場合には,事業者は競争当局に減免を申請しようとする意欲が失われてしまうでしょう。そのような国においても,さらには他のいかなるEC加盟国においても。

 ここで明らかなのは,現在のEC及び各加盟国の法制の下で可能な範囲内で,競争当局が協力関係を高め,お互いの行為(又は行為の停止)の間の相互関係を考慮し先手を打つということでしょう。そのような加盟国間の協力が被疑者の権利を侵害してはならないことは,言うまでもありません。

要約

要約すると,

  •  リーニエンシー制度は,ハードコア・カルテルの抑止に貢献するでしょう。とりわけ,強力な制裁と厳正な執行によって支えられる場合がそうです。
  •  しかしながら,ECにおいてリーニエンシー制度の活用がどんなに期待されても,その効果はECと加盟国の法の複雑さによって阻害されるでしょう。
  •  結局のところ,唯一の解決法は,刑事制裁と行政制裁について,手続法及び刑事法の(正式な又はソフトな)調和を図ることです。

どうもありがとうございました。

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