第5章 政府規制制度及び独占禁止法
    適用除外制度の見直し

第1 概  説

 我が国では,社会的,経済的な理由により,参入,設備,数量,価格等に
係る経済的事業活動が政府により規制されていたり,独占禁止法の適用が除
外されている産業分野が多くみられる。
 このような政府規制は,我が国経済の発展過程において一定の役割を果た
してきたものと考えられるが,社会的・経済的情勢の変化に伴い,当初の必
要性が薄れる一方で,効率的経営や企業家精神の発揮の阻害,競争制限的体
質の助長等様々な競争制限的問題を生じさせてきているものも少なくない。
このため,我が国経済社会の抜本的な構造改革を図り,国際的に開かれ,自
己責任原則と市場原理に立つ自由で公正な経済社会としていくためにも,規
制緩和の推進が喫緊の課題となっている。
 また,適用除外制度は,自由経済体制の下ではあくまでも例外的な制度で
あり,適用除外分野においては,市場メカニズムを通じた良質,廉価な商
品・サービスの供給に向けた経営努力が十分に行われず,消費者利益が損な
われるなどのおそれがあり,必要最小限にとどめるとともに,不断の見直し
が必要である。
 最近では,規制緩和推進計画において,公的規制の緩和の推進と,競争政
策の積極的展開の一環としての適用除外制度の見直しが決定されているとこ
ろである。

第2 政府規制制度の見直し

政府規制等と競争政策に関する研究会における検討
 当委員会は,従来から競争政策の観点から政府規制制度について中長期
的に見直しを行ってきており,昭和63年7月以降は,政府規制制度の見直
し及び関連分野における競争確保・促進政策の検討を行うため,「政府規
制等と競争政策に関する研究会」(座長 鶴田俊正 専修大学教授)を関
催している。
 当委員会は,同研究会が取りまとめた検討結果を平成元年に公表した
が,その後,各方面において,規制見直しの気運が高まっていること等を
踏まえ,前回の報告書を基に,政府規制の現状,問題点及びその見直しの
在り方について,同研究会を開催して再度検討を行い,平成5年12月,同
研究会が取りまとめた報告書「競争政策の観点からの政府規制の問題点と
見直しの方向」を公表した。
 当委員会は,この報告書の基本的考え方に基づき,同研究会を開催して
個別の分野について,規制の弊害に関する調査,分析を行い,規制見直し
のための具体的な指摘を順次行っていくこととし,これまでに,同研究会
が取りまとめた報告書「物流分野における政府規制の見直しについて」
(平成6年8月)及び「流通分野における政府規制の見直しについて」
(平成7年6月)をそれぞれ公表している。
 平成8年度においては,同研究会を開催して,国内定期航空旅客運送事
業分野及び電気事業分野・ガス事業分野について検討を行い,同研究会が
各分野について取りまとめた報告書を平成9年3月及び4月にそれぞれ公
表した。その概要は以下のとおりである。なお,航空分野においては,ダ
ブル・トリプルトラック化基準は,平成9年4月1日廃止され,需給調整
規制については,平成11年度に廃止されることとなったほか,競合路線に
おける競争は進みつつあり,今後,一層の規制緩和の効果が期待される。
国内定期航空旅客運送事業における政府規制の見直し
(1) 近年の規制緩和の評価
 国内定期航空旅客運送事業分野においては,ダブル・トリプルトラッ
ク化の進展,営業政策的割引運賃の認可制から届出制への変更,幅運賃
制の導入等の規制緩和が進展した結果,運賃の低下率が高くなったり,
個人向けの割引運賃が充実してきているなどの状況が生じている。しか
し,大手航空3社の寡占構造は規制緩和前とあまり変わっていない,幅
運賃制導入後において競合路線における普通運賃に係る競争が限定的な
ものとなった,などの事実もみられる。
(2) 政府規制の見直しの必要性
 国内定期航空旅客運送事業分野における一層の競争促進が行われるた
めには,一層の規制緩和の推進及び規制の撤廃が必要であると考えられ
るところ,検討すべき課題としては以下のようなものが挙げられる。
需給調整条項の撤廃
 需給調整条項は,後発企業の競争インセンティブ及び新規参入企業
の進出を阻害し,路線の既得権益化を助長しており,撤廃すべきであ
る。また,需給調整条項の撤廃とともに,特定の路線を前提としない
包括的な事業免許に制度改正し,路線の選択や便数の決定は航空会社
の自由な判断に委ねるのが妥当である。
空港制約がある場合の競争基盤の整備
 空港制約がある場合には,物理的な制約から自由な参入が事実上不
可能であることから,競争基盤の整備を図っていく必要がある。この
ため,既存の発着枠の再配分を行うためのルールを策定することが必
要となる。このようなルールについては,航空会社間の競争の促進に
資する透明性の高いものとすべきである。
幅運賃の下限の撤廃及び標準原価の再検討
 参入規制の撤廃がなされれば,運賃の決定は市場メカニズムに委ね
ることが可能となり,運賃規制を存続させる必要はなくなる。それま
での間においては,複数社路線について設けられている運賃の下限を
撤廃すべきであり,また現行の標準原価についても再検討する必要が
ある。
営業政策的割引運賃の届出制の撤廃
 営業政策的割引運賃については,規制と市場の実勢との間に乖離が
生じている面がみられるのみならず,上記のように幅運賃における下
限規制が撤廃されるべきであることを考えると,その届出制について
も撤廃すべきである。
電気事業分野及びガス事業分野における規制緩和と競争政策上の課題
(1) 電気事業分野
電気事業についての検討の視点
 電気事業は,これまで,電気という財の特質やそれによる規模の経
済性,ネットワークの経済性等を理由に参入規制により地域的な独占
を認め,反面,その弊害を防止するために料金規制等の事業規制を行
うことが当然と考えられてきたが,電気事業を取り巻く環境の変化と
電気事業のパフォーマンスに対する批判の高まりから,規制の見直し
が不可欠のものとなっている。
 我が国の電気事業については,安定供給の確保という面では好まし
い成果を上げてきているとされる一方,効率的な供給という観点から
は,電気料金の内外価格差,電力会社の高コスト構造に対して各方面
から強い指摘が行われているなど,改善の余地が大きいものと考えら
れ,規制の見直し・競争導入が有効な改善策となり得るものと考えら
れる。平成7年には部分的な競争導入を内容とする電気事業法の改正
が行われたところであるが,一層の規制の見直し・競争導入が求めら
れている。
 電気事業における競争の促進の観点からは,参入規制の見直しによ
り,発電・送電・配電の各段階における直接的な競争の導入の可能性
を探ることが有効であり,また,それによる参入の促進が電気料金の
水準に好ましい影響を与えることになると考えられる。
規制制度の見直しと競争導入の提言
 卸供給事業の拡大と自社電源の公平な評価制度の確立の観点から
は,@卸入札制度については,その運用について,募集規模が小さ
い,中長期の募集予定が不明確である等の指摘があり,また,電力会
社の自社開発予定分を先取りした残りについてのみ入札の対象にする
等制度自体についても,電力会社の効率化・コスト削減圧力として十
分機能する仕組みにはなっていないと考えられるため,これらについ
ての改善策を講じるべきであり,A卸託送制度については,適正な託
送料の設定のための会計分離による算出根拠の明確化など,卸入札制
度の改善と相まって広域的な卸電力市場が形成されるような改善策を
講じるべきである。
 自家発電の積極的活用の観点からは,自家発電事業者は潜在的な卸
供給あるいは直接供給の能力を有するものであり,電力会社への競争
圧力として機能するようにするために,余剰電力購入制度の運用改善
等の方策が講じられるべきであり,また,自家発電事業者が自己の複
数の需要地点に自家発電力を供給するためには自己託送が不可欠であ
るところ,自己託送の一層の推進とともに,卸託送と同様,法制化が
行われるべきである。
 直接供給の拡大の観点からは,新たな小売供給の制度化を推進して
いくことが不可欠であるが,当面,託送を必要としない範囲で自家発
電事業者等による直接供給を許容する等の措置を採ることが考えられ
る。
 今後の検討課題としては,小売供給の自由化の検討,発電・送電・
配電の垂直統合体制の効率性の検証・見直し及びエネルギー間競合の
進展に伴う事業法による規制の在り方の検討がある。
 また,電気事業といわゆる「自然独占」事業に対する適用除外を定
めたものとされている独占禁止法第21条との関係については,同条
は,事業者の行為ではなく規制によって供給区域における独占的地位
が認められている電力会社の当該地位やそれに必然的に伴う行為で
あって電気事業に固有のものについては,そもそも独占禁止法の禁止
規定に違反するものではない旨を確認的に規定したものと考えられ,
また,独占禁止法の適用については,産業ごと,行為類型ごとに個別
に判断されるべきであり,同条のように「性質上当然に独占となる事
業」として一括して規定することは適切ではなく,電気事業が全体と
して適用除外とされているという誤解を払拭する意味でも,同規定は
削除することが適切である。
(2) ガス事業分野
ガス事業についての検討の視点
 ガス事業には,都市ガス事業,簡易ガス事業及びLPガス販売事業
があり,これらは相互に密接に関連し,部分的に競合関係にあること
から,これらを包括的に検討することが有意義である。
 都市ガス事業については,近年,エネルギー間競争が拡大してきて
いる中で,参入規制により地域独占を認められているため,効率化イ
ンセンティブが十分機能していないこと,大きな内外価格差の存在等
が指摘されており,競争導入により効率化を図っていくことが求めら
れている。
 LPガス販売事業については,本来競争的な産業のはずであるの
に,LPガス販売事業者間においても,都市ガス事業との関係におい
ても,様々な競争制限的ないし不透明な慣行の存在がかねてから指摘
されている。
 他方,近年,都市ガス事業における大口供給の自由化等を内容とす
るガス事業法の改正や,LPガス販売事業の許可制を登録制に緩和す
る液化石油ガスの保安の確保及び取引の適正化に関する法律(以下
「液石法」という。)の改正が相次いで行われたところであるが,引
き続きガス事業における競争促進に向けて,規制の見直し,独占禁止
法の厳正な運用を図っていくことが必要である。競争促進の観点から
は,ガス事業の特性に応じ,参入規制の見直しにより,ガスの生産・
輸送・小売の各段階における直接的な競争の導入の可能性を探ること
が有効であり,それによる参入の促進がガス料金の水準に対しても好
ましい影響を与えることになると考えられる。また,LPガス販売事
業については,液石法の改正により基本的に経済的観点からの規制は
行われなくなるのであるから,競争政策の観点からの問題点として
は,競争制限的な慣行が中心になるものと考えられる。
規制制度の見直しと競争導入の提言
 都市ガス事業における参入規制の緩和と競争条件の整備の観点から
は,都市ガス事業における大ロ供給について,その対象範囲を,当
面,従来の産業用液化天然ガス契約の適用範囲に引き下げるととも
に,今後の競争の進展状況によって,適用範囲を更に引き下げるべき
である。
 また,都市ガス事業者の供給区域内で他の事業者が行う大口供給に
ついては,当該供給区域のガス使用者の利益が阻害されないことが許
可要件とされているが,この要件を維持したままでは,都市ガス事業
者相互間の参入や他の事業者の参入を自由化した趣旨・目的には合致
しないと考えられることから,この要件の運用基準を明確化するとと
もに,将来的には,消費者利益に配慮しつつこの要件を見直していく
ことが適切である。
 都市ガスの託送については,大手3社が作成・公表している託送取
扱要領の内容の充実等により託送の活性化を図るべきであり,特に,
ガス事業者以外の者が保有するパイプラインを含め,託送可能量等の
情報提供を行うことが必要である。さらには,託送を法制化すること
も検討されるべきである。
 規制緩和によるガス事業相互間の競争促進の観点からは,簡易ガス
事業については,都市ガス事業者との二重配管が事実上認められない
ものとなっており,これが両者の間の競争を制限する要因となってい
ることから,簡易ガス事業者が都市ガス事業者の供給区域内に小規模
のネットワークを形成することを容認する方向で見直すべきである。
 また,慎重を要することではあるが, 液化天然ガスによる簡易ガス
事業の容認が検討されるべきである。
 さらには,簡易ガス事業に対する規制を抜本的に見直し,簡易ガス
事業という区分の意味を現時点で検討し直すことも必要であり,その
一環として,売手独占の弊害防止策を講じつつ,簡易ガス事業の対象
基準を引き上げていくことも検討される必要がある。
 今後の検討課題としては,都市ガス事業に対する一律規制の見直
し,都市ガス事業者の供給区域の在り方の検討,都市ガス事業におけ
る生産・輸送・小売の垂直統合体制の効率性の検証・見直し,電気事
業とガス事業との相互参入の可能性の検討及びエネルギー間競合の進
展に伴う事業法による規制の在り方の検討がある。
 また,ガス事業と独占禁止法第21条との関係については,電気事業
における考え方と同様である。

第3 独占禁止法適用除外制度の見直し

適用除外制度の概要
 独占禁止法は,市場における公正かつ自由な競争を促進することによ
り,一般消費者の利益を確保するとともに国民経済の民主的で健全な発達
を促進することを目的とし,これを達成するために,私的独占,不当な取
引制限,不公正な取引方法等を禁止している。他方,他の経済政策目的を
達成する観点から,特定の分野における一定の行為に独占禁止法の禁止規
定等の適用を除外するという適用除外制度が設けられている。
 適用除外制度の根拠規定は,@独占禁止法自体に定められているもの,
A適用除外法に定められているもの,B独占禁止法及び適用除外法以外の
個別の法律に定められているものに分けることができる。
(1) 独占禁止法に基づく適用除外制度
 独占禁止法は,@自然独占に固有な行為(第21条),A事業法令に基
づく正当な行為(第22条),B無体財産権の行使行為(第23条),C一定
の組合の行為(第24条),D不況カルテル(第24条の3),E合理化カル
テル(第24条の4),F決定整備計画等に基づく行為(第103条)を,そ
れぞれ同法の禁止規定の適用除外としている(このほか再販適用除外制
度がある(第24条の2)。)。
(2) 適用除外法に基づく適用除外制度
 適用除外法は,@陸上交通事業調整法等の法律又はその条項等を掲
げ,これらの法令の規定又は法令の規定に基づく命令によって行う正当
な行為を独占禁止法の適用除外とし(第1条),また,A水産業協同組
合法等の特定の法律に基づいて設立された協同組合その他の団体及び一
定の要件を満たす団体を独占禁止法第8条の規定の適用除外としている
(第2条)。
(3) 個別法に基づく適用除外制度
 独占禁止法及び適用除外法以外の個別の法律において,特定の事業者
又は事業者団体の行為について独占禁止法の適用除外を定めているもの
としては,平成8年度末現在,中小企業団体の組織に関する法律,輸出
入取引法等26の法律がある。
適用除外制度見直しの必要性
 現行の適用除外制度の多くは,昭和20年代から30年代にかけて,産業の
育成・強化,国際競争力強化のための企業経営の安定,合理化等を達成す
るため,各産業分野において創設されてきたという経緯がある。
 しかし,今日の我が国経済は当時とは大きく変化し,世界経済における
地位の向上,企業の経営体質の強化,消費者生活の多様化等が進んできて
おり,政府規制と同様に適用除外制度の必要性も変化してきていると考え
られる。
 適用除外制度は,それが利用される場合には,当該産業における既存の
事業者に対する保護的な効果を及ぼすおそれがあり,その結果,経営努力
が十分行われず,消費者の利益を損なうおそれがある。また,現に利用さ
れていない制度についても,時代の要請に合致しない適用除外制度が将来
においてもそのまま利用されるおそれがあるほか,制度の存在それ自体を
背景にして協調的行動が取られやすく,競争を回避しようとする傾向が生
じるおそれがあり,このことにより,個々の事業者の効率化への努力が十
分に行われず,事業活動における創意工夫の発揮が阻害されるおそれがあ
る等の問題がある。
適用除外制度見直しの経緯
 適用除外制度については,近年,累次の閣議決定等においてその見直し
が決定されている。個別法による適用除外制度については,「今後におけ
る規制緩和の推進等について」(平成6年7月5日閣議決定)において,
5年以内に原則廃止する観点から見直しを行い,平成7年度末までに具体
的結論を得ることとされ,「規制緩和推進計画について」では,平成10年度
末までに原則廃止する観点から見直しを行い,平成7年度末までに具体的
結論を得ることとされた。この見直しの結果,「規制緩和推進計画の改定
について」においては,平成10年度末までに33制度について廃止・法整備
を行い,4制度について範囲の限定を図り,残りの10制度については引き
続き検討等を行うこととされ,また,これらの適用除外制度のうち,立法
措置を必要とするものについては,一括整理法案の提出等の措置を行うこ
ととされた。他方,独占禁止法及び適用除外法に基づく適用除外制度(再
販適用除外制度を除く。)については,上記閣議決定において,引き続
き,必要な検討を行い,速やかに結論を得ることとされた。
 なお,平成5年9月の「緊急経済対策」(経済対策閣僚会議決定)で
は,適用除外制度の見直しを実行に移すため,規制緩和等の推進のための
施策の1項目として「独占禁止法の適用を除外している個別の法律に基づ
く適用除外制度の見直について,平成7年度末までに結論を出すことと
し,関係省庁による連絡会議を開催する等見直し推進体制の整備を図るこ
と」が決定されており,これを受けて,内閣官房内閣内政審議室の主宰に
よる「独占禁止法適用除外制度見直しに係る関係省庁等連絡会議」が開催
されている(第1回平成5年11月,第2回平成6年3月,第3回平
成7年1月,第4回平成7年9月,第5回平成8年1月)。
再改定された規制緩和推進計画における見直し結果
 上記改定された規制緩和推進計画を受け,平成9年2月,個別法に基づ
く適用除外制度20法律35制度について廃止等の措置を採るための一括整理
法案が第140回国会に提出された。一括整理法案は,同年6月13日可決・
成立し,同月20日に公布され,同年7月20日に施行された。
 また,その他の個別法に基づく適用除外制度については,「規制緩和推
進計画の再改定について」(平成9年3月28日閣議決定)において,6法
律6制度について個別に法改正等の措置を実施し,又は実施する予定であ
り(第1表),7法律8制度については引き続き検討することとされた
(第2表)。
第1表 個別に措置を実施済み又は実施予定とされたもの(6法律6制度)
第2表 引き続き検討することとされたもの(7法律8制度)
 独占禁止法に基づく適用除外制度及び適用除外法に基づく適用除外制度
については,上記閣議決定において,適用除外となる行為及び団体の全範
囲について,制度自体の廃止を含めて見直し,平成9年度末までに具体的
結論を得るとともに(第3表),適用除外法については,法そのものの廃
止を含めて抜本的見直しを行うこととされた(第4表)。これを受けて,
それまで個別法に基づく適用除外制度を対象としていた「独占禁止法適用
除外制度見直しに係る関係省庁等連絡会議」については,適用除外法に基
づく適用除外制度及び同法と密接に関連する独占禁止法第24条の規定に基
づく適用除外制度についても,その対象に含めるよう拡大改組された(平
成9年6月)。
第3表 独占禁止法に基づく適用除外制度
第4表 適用除外法に基づく適用除外制度
@ 第1条 (以下の法令に基づき行われる正当な行為に対する適用除外)
A 第2条 (以下の団体に対する独占禁止法第8条の適用除外)
 当委員会としては,累次の閣議決定等の趣旨を踏まえ,今後とも,それ
ぞれの所管省庁に対し適用除外制度見直しを働きかけていくなど,積極的
に適用除外制度見直しの推進を図っていくこととしている。
 なお,再販適用除外制度の見直しについては第13章第2を参照のこと。