第5章 政府規制制度及び独占禁止法適用除外制度

第1 概 説

見直しの必要性
 我が国では,社会的・経済的な理由により,参入,設備,数量,価格等
に係る事業活動が政府により規制されていたり,独占禁止法の適用が除外
されている産業分野がみられる。
 このような政府規制は,第二次世界大戦後における我が国経済の発展過
程において一定の役割を果たしてきたものと考えられるが,社会的・経済
的情勢の変化に伴い,当初の必要性が薄れる一方で,効率的経営や企業家
精神の発揮の阻害,競争制限的問題を生じさせてきているものも少なくな
い。
 また,我が国経済は,現在,極めて厳しい環境下にあるが,これを克服
して21世紀に向けて活力ある発展を遂げていくためには,規制緩和とそれ
を通じた経済システムの改革により,我が国経済の構造改革を図り,国際
的に開かれ,自己責任原則と市場原理に立った,民間活力が最大限に発揮
される創造的な経済社会へ変革していくことが喫緊の課題となっている。
 政府においても,規制緩和を通じた経済の再活性化は最重要の課題と位
置付けられており,平成7年以来,毎年,閣議において規制緩和推進計画
を策定・改定し,規制緩和の推進に積極的に取り組んでおり,当委員会
は,政府が規制緩和を推進するプログラムを策定するに当たって積極的に
関与するとともに,個別の政府規制制度についても必要に応じて改善のた
めの提言を行うなど,積極的に規制緩和に取り組んでいる。
 さらに,適用除外制度は,自由経済体制の下ではあくまでも例外的な制
度であり,適用除外分野においては,市場メカニズムを通じた良質,廉価
な商品・サービスの供給に向けた経営努力が十分に行われず,消費者利益
が損なわれるなどのおそれがあり,必要最小限にとどめるとともに,不断
の見直しの必要がある。
改定3か年計画
 政府は,我が国経済社会の抜本的な構造改革を図り,国際的にも開か
れ,自己責任原則と市場原理に立つ自由で公正な経済社会としていくとと
もに,行政の在り方について,いわゆる事前規制型の行政から事後チェッ
ク型の行政に転換していくことを基本として,規制緩和を推進してきてい
る。政府は,平成7年度から平成9年度までの3か年にわたり規制緩和等
を計画的に推進するために策定した「規制緩和推進計画について」及びそ
の改定に関する累次の閣議決定に引き続き,平成10年度から平成12年度ま
での3か年にわたり規制緩和等を計画的に推進するため,新たに「規制緩
和推進3か年計画」を,さらに,それを改定した改定3か年計画を策定し
た。
 改定3か年計画においては,当委員会の取り組むべき課題として,独占
禁止法違反行為に対する厳正・迅速かつ積極的な対処,規制緩和の推進に
ついての調査・提言及び独占禁止法適用除外制度の見直しに加え,以下の
ものが掲げられている。
(1)  地方自治体が講じている参入規制等についても競争政策の観点から実
態調査を行い,必要に応じて提言を行うとともに関係行政庁と所要の調
整を行うこと。
(2)  規制緩和後において,規制に代わって競争制限的な行政指導が行われ
ることのないよう,「行政指導に関する独占禁止法上の考え方」(平成6
年6月,公正取引委員会)の趣旨を踏まえ,関係省庁からの事前の調整
に対して適切に対応すること。
(3)  いわゆる民民規制の問題について,独占禁止法違反行為に対しては厳
正に対処することに加え,その実態を調査し,競争制限的な民間慣行に
ついてその是正を図るとともに,その背後に競争制限的な行政指導が存
在する場合には,当委員会及び関係省庁がその早急な見直しに取り組む
こと。行政が何ら関与していない場合には,関係省庁は,関与していな
い旨を改めて周知するなど,責任の所在の明確化に努めること。
 これらの課題について,当委員会は,後述の政府規制制度の見直しのた
めの調査を行ったほか,民民規制については,「専門職業(司法書士・行
政書士)の広告規制等に関する実態調査」(第7章第4),「建設業団体が
作成する価格表に関する実態調査」(第7章第5)を実施し,その結果を
公表した。
 また,改定3か年計画において,政府は,民事的救済制度については,
規制緩和推進のための基盤的条件の整備の観点から,有効かつ整合的な制
度となるよう,平成11年度中に結論を得ることを目指して検討を進めるこ
ととしている。これについて,当委員会では,「独占禁止法違反行為に係
る民事的救済制度に関する研究会」を開催して,差止訴訟制度の導入及び
損害賠償訴訟制度の充実について検討している(前記第3章第5参照)。
改定3か年計画に伴う競争政策に関する取組の公表
 当委員会は,同改定計画に示された政府として行うこととしている規制
緩和推進のための施策の趣旨を踏まえつつ,我が国市場における公正かつ
自由な競争を促進するため,独占禁止法違反行為に対して,引き続き,厳
正かつ積極的に対処するとともに,規制等公的制度や民間部門の諸局面に
おいて公正かつ自由な競争の確保・促進が図られるよう取り組んでいくこ
ととしており,具体的な取組方針を平成11年3月30日付けで公表するとと
もに,当該公表文において,規制緩和の推進及び競争政策の運営における
当委員会の役割に関し,広く一般の意見を受け付けている旨を明らかにし
た。
 国際的に開かれ,自由で公正な活力ある経済社会を形成していくために
は,規制緩和とともに競争政策を積極的に推進していくことが必要である
との観点から,以下のように,規制緩和のための調査・提言,競争制限的
行政指導の改善,民民規制への対応,事業者の自主的な独占禁止法遵守へ
の取組に対する支援等を通じ,関係省庁,事業者等に対して働きかけを
行っていく旨明らかにしている。

第2 政府規制制度の見直し

政府規制等と競争政策に関する研究会における検討等
 当委員会は,従来から競争政策の観点から政府規制制度について中長期
的に見直しを行ってきており,昭和63年7月以降は,政府規制制度の見直
し及び関連分野における競争確保・促進政策の検討を行うため,「政府規
制等と競争政策に関する研究会」(座長 鶴田俊正 専修大学教授)を開
催している。最近では,平成9年4月,「電気事業分野における規制緩和
と競争政策上の課題」及び「ガス事業分野における規制緩和と競争政策上
の課題」が公表されたが,同報告書においては「競争が導入されたとして
も事業者・事業者団体による競争制限行為が行われると,その効果が損な
われてしまう。公正取引委員会としては独占禁止法を厳正に運用すること
が必要である。」旨指摘されている。
 電気事業に関しては,通商産業省の電気事業審議会において,電力供給
システム全般の見直しが行われてきており,平成11年1月に取りまとめら
れた報告書では,小売分野における部分自由化を中心とする制度改革が提
言されたところである。
 また,ガス事業に関しては,通商産業省の総合エネルギー調査会におい
て,ガス事業制度全般の見直しが行われてきており,平成11年2月に取り
まとめられた報告書では,自由化対象分野の拡大を中心とした制度改革が
提言されたところである。
 これらを受けた電気・ガス事業法改正案が,第145回通常国会に提出さ
れ,同年5月14日可決・成立し,同月21日に公布された。現在,改正電
気・ガス事業法の施行に向けて,適正な電力・ガス取引の在り方について
は,それぞれ同審議会・同調査会において具体的な検討が行われていると
ころであるが,このような取組は競争政策上有効であると考えられるの
で,当委員会としても上記報告書に示された提言内容を踏まえつつ積極的
に協力を行っているところである。
規制に関する実態調査
 規制緩和の推進に向けた取組として,当委員会では,規制分野の実態調
査を行ってきている。
(1) 保険業に関する実態調査について
調査の目的・意義
 保険市場に関しては,平成7年の保険業法改正,平成10年の金融シ
ステム改革法の一部として行われた損害保険料率算出団体に関する法
律の改正等により,大幅な規制緩和が行われている。このような状況
を踏まえ,当委員会は,@保険業について,競争制限的規制・慣行が
あるとの指摘があり,このような規制下における競争実態の把握及び
保険業法改正等による生損保相互参入をはじめとする規制緩和の効果
を測る必要性が認められること,A諸外国からも,日本の保険市場の
規制・慣行について,高い関心が示されていること等から,実態調査
を実施し,その結果を平成10年11月,公表した。
調査の対象・視点
(ア) 保険業における規制緩和後の状況
 保険業における最近の規制緩和を踏まえ,最近数年間の規制制度
改革により実現された生損保相互参入及び商品・料率規制の緩和を
中心として,規制緩和の状況,規制緩和後における保険会社間の競
争実態等について調査を行った。
(イ) 損害保険の企業間取引
 日本の保険市場に対しては,系列取引の存在等が外国保険事業者
等のマーケット・アクセスを阻害しているとの指摘があり,このよ
うな実態の有無について調査を行った。企業間取引は主として損害
保険の分野で行われるものであるので,対象は損害保険に限定した。
調査結果を踏まえた競争政策上の評価と今後の対応
(ア) 保険業における規制緩和の評価
生損保相互参入
 平成9年度においては,既存の生命保険会社の保有契約高,損
害保険会社の元受正味保険料とも前年度比マイナスとなっている
中,子会社は業績を伸ばしているなど,一定の競争促進効果があ
ると評価できるが,激変緩和措置(第三分野における商品の販売
制限等)は子会社にとって事業活動の障害になっていると考えら
れ,競争政策の観点から好ましいものではなく,早期の撤廃が望
まれる。
算定会制度改革
 改革が実施されたものの,保険会社には算定会(損害保険料率
算出団体に関する法律に基づき設立された損害保険料率算定会及
び自動車保険料率算定会)が従来どおりの活動を行うことを期待
する者も多く,制度改革後も算定会が付加率の算出に関与するこ
とになれば,独占禁止法上の問題が生じるおそれがある。当委員
会としては,算定会及び保険会社が制度改革の趣旨に反した競争
制限行為を行わないよう今後十分注視していくとともに,各保険
会社による独自の保険料率の算出や多様な商品開発が行われるこ
とを期待するものである。
保険商品の認可制の緩和
 一律認可制の緩和及び運用面での改善は,これまでの一律認可
制と比較すれば評価できるが,届出制の対象種目の拡大等一層の
緩和の検討が必要である。自動車保険の認可審査基準について
は,料率高騰や引受拒否という問題に留意しつつその見直しが必
要である。
保険募集
 保険募集に関しては,既存の保険会社間の競争だけでなく,相
互参入・新規参入の促進という観点も含めて,募集チャネルの多
様化が重要である。この観点からは,一社専属制や構成員契約規
制は新規参入の阻害となるおそれも否定できず,その見直しの検
討が必要である。また,同様の観点から,保険仲立人が有力な
チャネルとして定着することが期待される。
(イ) 損害保険の企業間取引
保険購入の際の考慮要因
 企業が損害保険を購入する損害保険会社を決定するに当たり,
保険会社による自社株所有や自社商品の購入状況を相当程度考慮
している状況がみられ,また,六大企業集団については,特に旧
財閥グループで同一企業集団内の損害保険会社からの購入割合が
高くなっている。このうち自社の株式の所有や商品の購入状況を
考慮する点については,それにより,保険会社が損害保険の取引
を制限しているとまではいえない。また,旧財閥系を含む大手損
害保険会社の信用力や提案力については一般に高く評価されてお
り,実際に購入している企業の調査企業全体に占める割合は高
い。
共同保険
 損害保険を複数の保険会社から購入する場合,購入企業の側か
ら共同保険形式の利用を提案することが多く,また,そのための
幹事会社及び参加各社シェアの決定は,保険の実質的な内容を重
視してなされる傾向がみられる。しかし,共同保険が安易に採用
される場合,参加保険会社が顧客獲得競争の意欲を矢い,保険料
率・内容について協調的な行動をとることを助長するおそれがあ
ることに留意する必要がある。
機関代理店の利用
 多くの企業は,損害保険を購入する際,自社の業務内容を熟知
している等の理由から,資本・人的関係を有する機関代理店を利
用しているが,機関代理店が,購入先損害保険会社の選択に特段
の影響を及ぼしているとは認められない。
規制緩和後の企業間取引の見通し
 企業向け損害保険について,購入企業が自社株の所有や自社・
子会社との商品の取引関係等,保険の実質的要因以外の理由を考
慮して購入先損害保険会社を選択していることは,現状では独占
禁止法上問題となるものではないが,新規参入企業等の取引機会
が減少するおそれがあり,競争政策上好ましいとはいえない。し
かし,このような選択が行われていたのは,規制のために各社の
料率・商品にほとんど差がなかったことが要因となっていたもの
と考えられる。
 本調査において,多様な商品設定の可能性が高い保険商品ほど
購入企業側も保険の実質的要因に基づいて購入保険を決定する傾
向がみられ,また,多くの企業が保険料率自由化を契機に現在購
入している保険の見直しを行うとしていることを考えると,規制
緩和により,料率や商品内容による損害保険会社間の競争が活発
化するとともに,購入企業側も保険会社選定に関し,従来よりも
保険の実質的要因を重視する方向へ変化していくことが期待され
る。
(ウ) 今後の対応
 平成7年の保険業法改正以降,保険業における規制緩和は進んで
きているが,依然として規制緩和を進めて事業者の参入機会や事業
活動の自由度を広げる余地が残されていること,また,損害保険に
係る企業間取引においては,料率設定の自由度の狭い保険ほど,購
入企業側の企業行動として,料率や保険の内容などの実質的要因以
外の要因に基づいて取引先保険会社の選定が行われていたという状
況が認められたことなどを踏まえると,競争政策の観点からは,今
後,一層の規制緩和を進め,商品・料率の自由化を通じて,保険業
における競争が一層促進されることが重要である。
 当委員会としては,規制緩和の趣旨が生かされるよう,今後の保
険業における競争実態等について十分注視し,仮に独占禁止法に違
反する行為が行われた場合には厳正に対処していくこととする。
(2) 地方公共団体が行う規制の実態調査について
調査の目的
 当委員会は,従来,「行政指導に関する独占禁止法上の考え方」(以
下,行政指導ガイドラインという。)を公表するなど,行政機関の行
為と競争政策との調整に取り組んできており,地方公共団体を含む行
政機関の行為が,競争政策の観点から問題であると判断した場合に
は,改善を要望するなどの調整を図ってきたところである。
 また,現在,我が国では自己責任原則と市場原理に立つ自由で公正
な経済社会の実現のため,規制緩和の推進等が重要な政策課題となっ
ており,地方分権の進展等による地方公共団体の役割の増大に伴い,
地方公共団体による規制,入札等に関しても従来以上にその在り方が
問われているところである。さらに,改定3か年計画においても,具
体的な取組の一つとして「地方公共団体が講じている参入規制等につ
いても,公正取引委員会は,競争政策の観点から実態調査を行い,必
要に応じて提言を行うとともに関係行政庁と所要の調整を行う」とさ
れている。
 以上の点から,地方公共団体が行っている規制及び入札,契約手続
に関し,実態調査を実施し,その結果を平成11年6月,公表した。
調査の対象・視点
 今回の調査に当たっては,地方公共団体から寄せられた相談事例等
の中から,主として,@新規参入を制限するおそれがないか,A事業
者の活動を制限するおそれがないか,B有効な競争の排除につながる
おそれがないか,といった視点から,問題となるおそれのあると思わ
れる以下の行為類型を取り上げ,これらの実態を把握するとともに,
競争政策上の問題点を検討した。
@ 事業許認可等における法令に定めのない要件の付加
A 事業者団体への工事等の一括発注
B 特定の事業者団体の加入業者に限定した競争入札参加者の選定
C 地元企業優先発注及び地元産品優先使用
D 物品の入札等における銘柄の指定
E−1 学校制服の販売店の指定
E−2 ごみ収集袋の指定
競争政策上の評価
(ア) 事業許認可等における法令に定めのない要件の付加
 新規参入の許認可等の申請に当たり,周辺に所在する同業者の
団体の同意があることを要件としている場合に,同業者が増える
ことを望まない事業者団体が同意を拒否すれば新規参入ができな
くなるところから,このような要件を付加することは,当該事業
分野の事業者の数を制限することとなるおそれがある。
 許認可等に当たって,特定の団体の加入事業者であることや団
体の保証書等が添付されていることを要件としている場合,当該
団体のアウトサイダーに許認可等を付与しない結果を招いたり,
また,団体の新規参入制限の手段として用いられるおそれがあ
る。
 事業者団体を経由した申請を認可要件とするケースでは,事業
者団体内部において競争制限を内容とする調整行為が行われるお
それがある。
 事業者団体が,加入を制限したり,許認可等の申請に当たり同
意又は保証を拒否することによって,当該事業分野の事業者数を
制限することとなれば,そのような事業者団体の行為は独占禁止
法に違反することとなる。
(イ) 事業者団体への工事等の一括発注
 地方公共団体における当該事業分野に係る発注業務のすべてを,
特定の事業者団体へ一括発注するような場合には,団体の加入業者
だけが受注の機会を得て,アウトサイダーが受注することが困難に
なる。さらに,事業者団体が,加入を制限している場合には,より
問題が大きい。
 また,事業者団体内の調整行為が独占禁止法違反となる場合もあ
る。
(ウ) 特定の事業者団体の加入業者に限定した競争入札参加者の選定
 地方公共団体が,指名競争入札参加者を特定の事業者団体に加入
している業者に限定するような運用を行うことは,特定の事業者団
体に加入していないという事実だけで,技術的適性等に関して団体
の加入業者と遜色がない事業者が指名の対象から除外され,不当に
参入機会を奪われる結果が生じることとなる。さらに,当該団体が
入会を制限している場合には,より問題が大きいと考えられる。
 また,指名業者が特定の事業者団体の加入業者に限定されること
から,入札談合が行われやすい環境が形成されることともなる。
(エ) 地元企業優先発注・地元産品優先使用の方針
 このような方針自体は,基本的には,各地方公共団体の行政裁量
の問題でもあるが,競争入札制度の利点を減じ,地域全体の利益を
損なうことにならないかという点にも十分配慮する必要がある。ま
た,具体的な実施方法いかんによっては,@地元企業が地元以外の
事業者との競争がないことに安住し,カルテルの実施が容易にな
る,Aこのような方針を遵守させることにより,受注した事業者の
自由な調達先の選定を妨げることになる,という競争政策上の問題
を生じさせるおそれがある。
 したがって,地元企業優先発注・地元産品優先使用の方針の採用
に際しては,過度の地域要件の回避,事業者の自主性の確保等に配
慮すべきである。
(オ) 物品の入札等における銘柄の指定
 銘柄を指定して発注を行うことは,@指定された銘柄を取り扱う
ことのできない事業者が入札等から排除され,競争の行われる範囲
が狭まり,入札談合等が行われやすくなる,A販売業者が系列化さ
れている製品の場合,販売業者等は営業活動を取扱銘柄を指定させ
ることに集中し,能率競争が阻害されるおそれがある,という競争
政策上の問題を生じさせるおそれがある。
 また,「○○(銘柄)又はこれと同等品」という条件を付して発
注を行っても,実際には,具体的に示された銘柄が納入されている
ことが多いのが実情であることが認められた。
 したがって,物品の入札に際しては,真にやむを得ない事情があ
る場合を除き,銘柄指定及び「○○(銘柄)又はこれと同等品」と
の条件を付けることは避けることが望ましい。
(カ) 学校制服の販売店の推定・ごみ収集袋の指定
学校制服の販売店の指定
 学校が制服販売店を指定する理由として,保護者が制服を購入
する際における便宜を図ることが挙げられているが,指定販売店
を少数に固定化しておくことに合理性があるか疑問であり,これ
により,制服の販売店間の競争が行われなくなっている可能性が
ある。
 したがって,制服の販売を希望する事業者を広く指定販売店と
したり,又は,制服の仕様を積極的に開示することによって,販
売店が自由にこれを取り扱えるようにするなどにより,指定販売
店の在り方を見直すことが望まれる。
ごみ収集袋の指定
 指定ごみ袋を一般に販売される商品として流通させている場合
に,地方公共団体が販売価格の指導を行うことは,再販売価格維
持行為等,独占禁止法上の問題を誘発するおそれがあるなど独占
禁止法上問題がある。
望まれる対応
(ア)  規制緩和とともに行政改革の課題であった地方分権については,
国民がゆとりと豊かさを実感できる社会を実現することの緊要性に
かんがみ,地方分権を総合的かつ計画的に推進すること等を目的と
して,平成7年5月に地方分権推進法が制定された。これに基づ
き,平成10年5月に「地方分権推進計画」が策定されるなど,地方
公共団体の役割がますます重要となってきている。
 地方公共団体による行政運営の自主性が尊重されなければならな
いことは当然であるが,近年における規制緩和推進の重要性にかん
がみれば,今後の地方公共団体における行政運営については,従来
以上に競争政策との調和が求められているといえる。
(イ)  当委員会では,独占禁止法上の問題がある行政指導について,過
去の行政機関との調整事例,独占禁止法違反被疑事件審査の過程で
認められた事例を踏まえて,平成6年6月30日に行政指導ガイドラ
インを策定・公表している。行政指導等により競争政策上の問題が
生じないよう,地方公共団体において同ガイドラインを十分活用さ
れることを期待したい。
 また,当委員会では,今後とも,地方公共団体から寄せられた独
占禁止法上の相談に対し,積極的な対応を行っていくこととする。