第4 専門職業(司法書士・行政書士)の広告規制等に関する実態調査

調査の目的・視点
 当委員会は,業務独占が認められている資格制度(専門職業)のうち,
司法書士及び行政書士を対象として,主としてこれらの資格者団体の行う
自主規制が,構成事業者の事業活動を過度に制限していないかという点に
ついて,広告規制を中心としてその活動状況について実態調査を行い,平
成10年9月に調査結果を公表した。
 同調査については,@全国に幅広く存在し,国民生活と密着した事業活
動が行われていること,A事業活動の内容が,不動産の登記や自動車登録
の申請等,一般消費者が日常生活を営む上で利用する機会が多いと考えら
れること,B資格者団体への入会が法律によって義務付けられるととも
に,当該資格者団体による広範な自主規制権限の下で事業活動が行われて
いること,C@からBのような状況がある一方,事業活動の実態を明らか
にし,競争政策上の観点から検討を行うことは,消費者利益の保護を図る
上で有意であると考えられること等から,専門職業のうち,司法書士及び
行政書士を対象として行った。
 本件調査を行うに当たっては,@個々の司法書士及び行政書士が事業活
動を行うに当たり,一般消費者等への情報の提供がどのように行われてい
るか,A司法書士及び行政書士の資格者団体による自主規制が,法令が予
定する範囲を逸脱して運用されることにより,会員資格者の事業活動が過
度に制限され,司法書士又は行政書士の提供するサービスに関する市場に
おける競争が妨げられていないか,という二つの視点を中心に実態を把握
し,競争政策上の問題点等を明らかにすることとした。
調査結果の概要
(1) 司法書士の業務の概要
 司法書士は,平成9年4月1日現在,全国で約17,000人が登録をし
ており,その業務は,司法書士法(昭和25年法律第197号)により定
められている。
 司法書士として業務を行うには,国家試験(司法書士試験)に合格
するなど一定の資格を有する者が,日本司法書士会連合会(以下「日
司連」という。)に備えられている司法書士名簿への登録を行うとと
もに,事務所所在地を管轄する司法書士会に入会しなければならな
い。
 アンケート調査によれば,平成8年における司法書士1人当たりの
平均業務受託件数は1,011件で,大部分は登記関係業務となってお
り,その顧客のほとんどは,二度目以降の固定的な顧客又は初めての
顧客であって,銀行,不動産業者等から紹介を受けた者となってい
る。また,司法書士は,行政書士,土地家屋調査士等,業務上の関連
が深い他の資格職業を兼業している場合が多い。
 司法書士法の規定に基づき,司法書士は法務局(地方法務局)の管
轄区域ごとに司法書士会を,全国の司法書士会は日司連を設立するこ
ととされている。司法書士会及び日司連(以下これらを「司法書士会
等」という。)は,司法書士の品位を保持し,その業務の改善進歩を
図るため,会員等の指導及び連絡に関する事務を行うこと等を目的と
しており,それぞれ法務大臣の認可を受けて会則を定めなければなら
ず,また,司法書士会の会則には,品位保持に関する規定,報酬に関
する規定等を記載しなければならないとされている。
 なお,日司連では,各司法書士会を指導するため,司法書士会が制
定すべき会則のひな型(以下「会則基準」という。)を作成してお
り,その結果,各司法書士会の会則は,どれもほぼ同じ内容・表現と
なっている。
(2) 司法書士の事業活動に関する規制と司法書士による事業活動の実態
広告・宣伝活動に関する規制
(ア) 法令による規制
 司法書士法においては,司法書士は常に品位を保持して業務を行
わなければならないこと及び司法書士会の会則中には品位保持に関
する規定を記載しなければならないことが規定されている。また,
同法施行規則では,不当な手段によって嘱託を誘致することが禁止
されている。
 司法書士法及び同法施行規則(以下これらを「司法書士法等」と
いう。)における品位保持及び不当な手段による嘱託の誘致の禁止
に関する規定を根拠として,司法書士会等では,会則及びその他の
諸規則等により,司法書士個人の広告・宣伝活動について自主規制
を行っている。
(イ) 司法書士会等による自主規制
 日司連では,会則基準及び司法書士執務規範基準で,品位保持の
一環として,広告・宣伝活動に関する規定を設けており,「虚偽又
は誇大に類する宣伝及び広告」及び「品位を損なう広告,宣伝」を
禁止している。
 また,司法書士会では,会則において,会則基準と同様の広告・
宣伝活動に関する規定を設けているほか,会則以外の諸規則等にお
いて,広告媒体,回数,大きさ,時期,記載内容等について,例え
ば図表1に挙げるように,法令が予定する本来の目的の範囲を逸脱
しているとも考えられるような詳細な規定を設けているものがあ
る。

(ウ) 司法書士による広告・宣伝活動の実態
 アンケート調査によれば,広告を行ったことがある司法書士は全
体の3割に満たず,残り約7割の司法書士は広告を行ったことがな
い。その理由としては,司法書士会が広告規制を行っていることを
挙げた者が47.5%,必要がないからとする者が45.1%,広告をして
も効果がないとする者が17.6%等となっている。また,司法書士会
の広告規制が司法書士による広告媒体,広告回数等の決定に少なか
らず影響していることがうかがえる。
 司法書士が広告を行うことについては,4割強の司法書士が,広
告内容等については個々の司法書士が自主的に判断すればよいと考
えているが,他方で,品位保持のために何らかの規制が必要である
と考える司法書士も4割弱に上っている。また,司法書士会による
広告規制については,全体では4割強の司法書士が現在の広告規制
は適切であるとしているが,他方,4割弱の司法書士は,現在の広
告規制は撤廃又は緩和すべきであると考えている。
報酬に関する規制
(ア) 司法書士報酬規定
 司法書士法においては,司法書士会の会則に報酬に関する規定を
記載しなければならないこととされており,会則には,「司法書士
報酬規定」と題する報酬額表(以下「報酬規定」という。)が付さ
れている。報酬規定では,司法書士が行う業務内容等に即し,基本
報酬,手続報酬及び書類作成報酬に分けて報酬の目安が示されてい
る。報酬規定の改定は,数年に一度法務大臣の認可を受けて行われ
ているが,通常,日司連と法務省との間で合意に達した成案を日司
連から司法書士会に示し,それに基づき各司法書士会で改定を行う
ことから,報酬規定は全国一律のものとなっている。
(イ) 付随報酬
 司法書士会では,多くの場合,報酬規定以外に,司法書士の業務
に付随して行われる戸籍謄・抄本等の取り寄せ,登記の立会等の事
務作業に対する報酬の基準を示す「付随事務の報酬基準」(以下.
「付随報酬表」という。)を定めているが,司法書士法等において
は,付随的な事務作業に係る報酬について各司法書士会が基準を定
めることができるとする明文の規定は存在しない。
(ウ) 報酬の減額に関する規制
 司法書士法等においては,報酬の減額を禁止する明文の規定は存
在しない。日司連の作成する会則基準では,従来,嘱託を誘致する
目的で報酬額を減額してはならないと規定しており,これを受けた
各司法書士会の会則においても同一の規定が置かれていたが,日司
連では,報酬規定が司法書士の受ける報酬の目安にすぎないことを
明確にする趣旨から,会則基準の一部改正を行い,当該規定を削除
したところであり,各司法書士会においても,会則中にある同規定
を削除している。
(エ) 司法書士が収受する報酬
 アンケート調査によれば,報酬規定に記載された基本報酬及び手
続報酬については,9割以上の司法書士が記載された範囲内の額に
収まっており,付随報酬についても,9割以上の司法書士が,司法
書士会から配布された付随報酬表を参考にして収受している。
(3) 行政書士の業務の概要
 行政書士は,平成9年4月1日現在,全国で約36,000人が登録して
おり,その業務は,行政書士法(昭和26年法律第4号)により定めら
れている。
 行政書士として業務を行うには,国家試験(行政書士試験)に合格
するなど一定の資格を有する者が,日本行政書士会連合会(以下「日
行連」という。)に備えられている行政書士名簿への登録を行うとと
もに,事務所所在地を管轄する行政書士会に入会しなければならな
い。
 アンケート調査によれば,平成8年における行政書士1人当たりの
平均業務受託件数は612件で,大部分は,車庫証明・自動車登録関係
の業務となっており,その顧客のほとんどは,二度目以降の固定的な
顧客又は初めての顧客であって自動車販売業者等から紹介を受けた者
となっている。また,行政書士は,土地家屋調査士,社会保険労務
士,税理士,司法書士等,他の資格職業を兼業している場合が多い。
 行政書士法の規定に基づき,行政書士は都道府県の区域ごとに行政
書士会を,全国の行政書士会は日行連を設立することとされている。
行政書士会及び日行連(以下これらを「行政書士会等」という。)
は,行政書士の品位を保持し,その業務の改善進歩を図るため,会員
等の指導及び連絡に関する事務を行うこと等を目的としており,それ
ぞれ,都道府県知事又は自治大臣の認可を受けて,品位保持に関する
規定,行政書士の受ける報酬(基準)に関する規定等を記載した会則
を定めなければならないとされている。
(4) 行政書士の事業活動に関する規制と行政書士による事業活動の実態
広告・宣伝活動に関する規制
(ア) 法令による規制
 行政書士法においては,行政書士は信用又は品位を害するような
行為をしてはならないこと及び行政書士会等の会則中には,品位保
持に関する規定を記載しなければならないことが規定されている。
また,同法施行規則では,不正又は不当な手段で依頼を誘致するよ
うな行為が禁止されている。
 一部の行政書士会では,行政書士法及び同法施行規則(以下これ
らを「行政書士法等」という。)における品位保持及び不正又は不
当な手段による誘致行為の禁止に関する規定を根拠として,行政書
士個人の広告・宣伝活動について自主規制を行っている。
(イ) 行政書士会等による自主規制
 日行連の会則においては,品位保持に関する規定が定められてい
るが,広告・宣伝活動を制限する具体的な規定はみられない。
 また,一部の行政書士会においては,不当誘致行為の禁止とし
て,「嘱託を誘致する目的で宣伝してはならない」旨を会則で規定
しているほか,会則以外の諸規則等において,広告媒体,回数,大
きさ,記載内容等について,例えば図表2に挙げるように,法令が
予定する本来の目的の範囲を逸脱しているとも考えられるような詳
細な規定を設けているものがある。

(ウ) 行政書士による広告・宣伝活動の実態
 アンケート調査によれば,広告を行ったことがある行政書士は全
体の4分の1弱にすぎず,大部分の行政書士は広告を行ったことが
ない。その理由として最も多く挙げられたのは,必要がないからと
するものであった。
 また,行政書士が広告を行うことについては,半数以上の行政書
士が,広告内容等については個々の行政書士が自主的に判断すれば
よいと考えている。また,行政書士会による広告規制については,
約4割の行政書士が,現行の広告規制は撤廃又は緩和すべきである
と考えているが,ほぼ同じ割合の行政書士は,現行の広告規制は適
切であると考えている。
報酬に関する規制
(ア) 法令による規制
 行政書士法においては,行政書士の受ける報酬について,各行政
書士会の会則で規定することとされており,各行政書士会の会則で
定める報酬については,日行連の会則で,その基準を定めるとされ
ている。
(イ) 行政書士会等による規制
 日行連の会則等においては,報酬の基準に関し,@難易度に応じ
て区分した書類1枚当たりの作成料,A1時間当たりの手続代行
料,B1時間当たりの相談料,C実地調査に基づく1面当たりの図
面作成料について定めている。
 行政書士会の会則においては,通常,別表において報酬額を定
め,当該報酬額を基準とする旨を規定している。会則の別表で定め
る報酬額(以下「基準報酬額」という。)については,各行政書士
会とも,おおむね日行連の会則で定める報酬の基準と同一の額と
なっている。
(ウ) 件別基準報酬額表等
 行政書士会では,都道府県知事の認可を受けて定める基準報酬額
のほかに,個々の業務ごとの報酬額を積算した件別基準報酬額表や
業務別の報酬算定例を作成し,会員に対して配布している事例がみ
られるが,これらについては,基準報酬額とは異なり,都道府県知
事の認可は受けていない。
(エ) 報酬の減額に関する規制
 行政書士法等及び日行連の会則においては,報酬の減額を禁止す
る明文の規定は存在しないが,一部の行政書士会では,会則で,不
当誘致行為の例として「報酬額の不当な割引」を禁止しているもの
がある。
(オ) 行政書士が収受する報酬
 アンケート調査によれば,行政書士の半数以上は,行政書士会で
定める基準報酬額及び件別基準報酬額表等をそのまま適用して報酬
を収受していない状況にある。
競争政策上の評価
(1) 広告規制
基本的な考え方
 一般に,事業者団体が構成事業者の表示・広告について,その内
容,媒体,回数等を限定する等,消費者の正しい商品選択に資する情
報の提供に制限を加えるような自主規制等を行うことは,独占禁止法
違反となるおそれがある(事業者団体ガイドライン第2−8−(3))。
 司法書士制度は国民の権利の保全に寄与することを目的として,行
政書士制度は国民の利便に資することを目的として,それぞれ司法書
士法及び行政書士法により設けられた制度であり,広範な自主規制権
限を与えられた司法書士会等及び行政書士会等が,品位の保持に関す
る法律上の規定を根拠に,司法書士又は行政書士が行う広告・宣伝活
動の内容に対して一定の制限を設けることは否定されるものではな
い。しかし,このような団体であっても,事業者である会員の事業活
動を過度に制限するような場合には,独占禁止法上の問題を生ずるお
それがある。
司法書士会等による広告規制について
 一部の司法書士会においては,会員の行う広告・宣伝活動に関し,
広告媒体,回数,記載内容等について,およそ品位の保持という目的
により正当化されるとは考えられない過度な規制を課しており,この
ような行為は,独占禁止法違反となるおそれがある。また,司法書士
会等が強制加入団体であり,団体への加入によって初めて事業活動が
可能となることにかんがみれば,広告の内容等について品位保持等の
観点から一定の制限を設ける場合においても,事業者間の競争を阻害
することのないよう十分に注意し,かつ,透明な運用を図ることが強
く望まれる。
 以上の観点から,当委員会は,日司連に対して,上記の考え方を説
明するとともに,現在一部の司法書士会において定められている広
告・宣伝活動を過度に制限する自主基準については,それぞれ廃止す
るか,又は品位の保持という目的上必要最小限のものとし,かつ,競
争政策上問題のないものに改めるべき旨を,上記の考え方とともに傘
下各司法書士会に周知するよう要請を行った。
行政書士会等による広告規制について
 一部の行政書士会においては,会員の行う広告・宣伝活動に関し,
会則においてこれを一律に禁止したり,司法書士の場合と同様の自主
規制を行っている。広告を一律に禁止することが品位の保持という目
的により正当化され得ないことはいうまでもないが,司法書士の場合
と同様の過度な規制についても,およそ品位の保持という目的により
正当化されるとは考えられず,このような行為は,独占禁止法違反と
なるおそれがある。また,司法書士会等と同様,強制加入団体である
行政書士会等が,広告の内容等について品位保持等の観点から一定の
制限を設ける場合においても,事業者間の競争を阻害することのない
よう十分に注意し,かつ,透明な運用を図ることが強く望まれる。
 以上の観点から,当委員会は,日行連に対し,上記の考え方を説明
するとともに,現在,一部の行政書士会の会則において定められてい
る広告の禁止規定及び広告・宣伝活動を過度に制限する自主基準につ
いては,それぞれ廃止するか,又は品位の保持という目的上必要最小
限のものとし,かつ,競争政策上問題のないものに改めるべき旨を,
上記の考え方とともに傘下各行政書士会に周知するよう要請を行っ
た。
(2) 報酬について
基本的な考え方
 報酬規定及び基準報酬額は,いずれも司法書士及び行政書士が収受
する報酬の基準であり,あくまでも個々の司法書士及び行政書士が報
酬額を決める際の目安として用いられるべき性質のものであることか
ら,仮にこれを確定額として運用するような場合には,独占禁止法の
適用が妨げられるものではない。したがって,基準として用いられる
べき報酬規定又は基準報酬額について,各司法書士会又は行政書士会
がそれぞれの会員に対して確定額として運用するよう指導したり,日
司連又は日行連が確定額として運用するよう各司法書士会又は行政書
士会を通じて指導している場合には,かかる行為は独占禁止法違反
(第8条第1項第l号)となる。
(ア) 司法書士について
 司法書士については,日司連が定める会則基準及び各司法書士会
の会則において報酬の減額が禁じられていること,また,ほとんど
の司法書士が報酬規定に沿った報酬を収受していること等にかんが
みれば,報酬規定の実際の運用においては,単なる交渉の出発点を
提供する基準という性質であるべきものが,会員が実際に収受すべ
き報酬であると受け止められ,また,そのように機能しているおそ
れがある。このため,日司連では,平成10年に入り,現行の報酬規
定があくまでも基準であることを明確にする趣旨から,報酬規定の
標題等を改めるとともに,報酬の減額を禁じている条項を削除する
等,会則基準の改正を行ったところであり,各司法書士会の会則に
ついても,同様の改正が行われている。
 以上のように,日司連の会則基準及び各司法書士会の会則から報
酬の減額禁止規定は削除されたところであるが,当委員会は,日司
連に対し,報酬規定はあくまでも基準額として適切に運用するよう
改めて要請するとともに,傘下各司法書士会にその旨周知するよう
要請を行った。
(イ) 行政書士について
 行政書士会等の会則には,報酬の減額を一律に禁止する明確な規
定はみられなかったものの,一部の行政書士会の会則においては,
不当誘致行為の一例として,「報酬額の不当な割引」について禁止
しているものもみられたところであり,このような規定について
は,独占禁止法上問題となるおそれがある。
 以上の点から,当委員会は,日行連に対して,基準報酬額はあく
までも基準額として適切に運用するよう要請するとともに,傘下各
行政書士会にその旨周知するよう要請を行った。
認可報酬額以外の報酬等について
 一部の司法書士会及び行政書士会においては,認可報酬額のほか
に,付随報酬表,件別基準報酬額表等を作成し,会員に配布している
事例がみられた。
 司法書士会等及び行政書士会等については,それぞれ司法書士法及
び行政書士法に基づいて設立が義務付けられるとともに,傘下会員に
対する指導を主な目的としているなど,一般の事業者団体とは異なっ
た性格を有しているが,司法書士会等及び行政書士会等の活動につい
て独占禁止法の適用が妨げられるものではない。
 したがって,付随報酬表,件別基準報酬額表等に関し,独占禁止法
上の評価を行うに当たっては,事業者団体が,標準価格,目標価格
等,構成事業者の価格設定の基準となるものを決定することは,原則
として独占禁止法違反となる(事業者団体ガイドライン第2−1−
(1))との考え方に基づくべきである。
 以上の点から,当委員会は,日司連及び日行連に対し,団体として
付随報酬表及び件別基準報酬額表等を作成し,会員に配布してきた行
為については,独占禁止法上問題があることを指摘するとともに,今
後,価格に関する情報提供活動を行う場合にあっては,独占禁止法の
枠内で適正に行われるよう要請したところである。